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 把史志工作纳入法制轨道

作者:  浏览次数:41     发布时间:2014-11-18

  《山东省地方史志工作条例》(以下简称《条例》)已经于2005年12月1日正式实施。我主要从法律角度分四个部分跟大家做个汇报、交流:一是《条例》出台的背景;二是史志工作机构的法律地位;三是执法中应该注意的问题;四是史志工作机构要正确处理与管理相对人的关系。
  一、《条例》出台的背景
  (一)《条例》出台的法制环境或者背景:即《条例》是在不断推进依法行政、建设法治政府的进程中应运而生的。
  党的十五大明确指出:“依法治国,建设社会主义法治国家”并写进宪法,同时要求一切行政机关都必须依法行政;2004年3月22日,国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用十年的时间基本建成法治政府的宏伟目标。明确了推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求,以及主要任务和措施,是建设法治政府的纲领性文件。
  史志工作涉及社会方方面面,既包括政府部门、也包括行业组织,还包括工青妇等,而且随着市场经济体制的逐步建立、完善和政府职能的转变,单纯依靠行政命令推进史志工作已经遇到很多困难,必须在工作方式上进行创新,形势和任务表明依法规范史志工作已成为当务之急,而且这也符合依法行政、建设法治政府的要求。
  历史和实践告诉我们,法治是治理国家的最好模式。“国无常强,无常弱。奉法者强,则国强,奉法者弱,则国弱”。当今世界发达国家,无不奉法治为治国之策。依法治国,要求国家是法治国家,社会是法治社会,政府是法治政府。由此看来,依法行政是手段,法治政府才是目标。
  (一)《条例》的出台是依法行政的需要
  首先,讲一下依法行政的涵义
  依法行政,是指行政机关根据法律规定取得、行使行政权力,并对行政行为的后果承担相应的责任。即:设权要法定、用权受监督、违法要追究、损害要赔偿。其包括行政权力的主体要合法,行政权力的取得、行使(主要指程序)要合法,权责要统一。其本质就是依法规范、约束行政权力。依法行政是依法治权,不是依法治事;是依法治官,不是依法治民;是依法治自己,不是依法治别人。依法行政的基本要求,就是要依法治理各项社会事业。所以,史志工作作为政府的一项职责,必须依法进行。
  第二,依法行政的历史发展。国外依法行政原则是在洛克、孟德斯鸠以及卢梭等近代西方思想家所倡导的权力分立理论基础上确立的。随着美国独立、法国大革命的相继成功,民主法治思想开始在西方社会深入人心;另外,行政权具有国家支配力和强制性、执行性和公益性,扩张性与腐蚀性、主动性等特征,具有两面性。为了防止行政权的滥用和保护人权,要求行政必须受到法律的控制,依法行政的原则得以确立。第二次世界大战后,随着福利国家、给付行政等国家目的观的普遍接受,依法行政的内涵也从原来的“管得最少的政府是最好的政府”的观念,转变为不仅要消极地防范权力的任意行使,还要促进政府主动增进人民的富祉和提高人民的生活水平。
  我国依法行政是历史发展到一定阶段的产物,它是随着我国民主与法制建设的发展逐步提出的,其中有顺途,也有坎坷;有成绩,也有失误。进程如下:
  1.建国之初,我国社会主义民主与法制建设得到较大发展。
  2.自1957年开始,特别是文革十年我国社会主义法制遭到极为严重的破坏,依法行政无从谈起。
  3.1978年,邓小平同志在十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出:“为了保障人民民主,必须加强法制……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必纠。”这一重要讲话为依法行政的提出作了政治上和思想上的准备,并奠定了基本理论基础。
  4.1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出:“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。
  5.1995年修订的《地方组织法》第55条第3款规定:“地方各级人民政府必须依法行使职权。”
  6.1996年江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出:“干部依法决策依法行政是依法治国的重要基础。”第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。同年通过的《行政处罚法》充分体现了依法治国、依法行政的精神。
  7.1997年江泽民同志在党的十五大报告中郑重提出“一切行政机关都必须依法行政。”
  8.1999年第九届全国人大第二次会议通过《宪法》修正案,规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”同年,国务院召开依法行政工作会议,发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》。
  9.2004年3月22日,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,确立十年基本建成法治政府的目标。
  我国依法行政的基本经验可以归纳为四点:一是必须坚持党的领导;二是必须紧紧围绕经济建设这个中心,服从并服务于改革、发展、稳定的大局;三是必须坚持宪法原则;四是依法行政的推进必须与行政机关工作人员,特别是领导干部的观念转变和法律素质提高形成良性互动。
  (二)《条例》的出台是建设法治政府的必然要求
  1、法治政府的内涵
  法治政府,就是按照法治的原则运作政府,政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律的规范和制约。即:法治政府是有限政府、责任政府、阳光政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府。关于法治,不同历史时期、不同国家、不同学者有不同的看法,但就法治的一些基本原则还是形成了共识,具体如下:
  (1)法律必须是公开的,为公众知晓。
  (2)法律必须是普遍的,不能只针对一些人特别制定,而必须对所有的人同等适用。
  (3)法律必须是可预期的,而且不能朔及既往;法律的制定和实施都必须依据事先公开的、制度化的程序来进行。
  (4)法律必须是明确的,必须能为公众所认知和理解,不能模糊不清。
  (5)法律必须没有内在的矛盾,不仅同一法律内部不能自相矛盾,不同法律之间也不能相互矛盾。
  (6)法律必须合乎情理,切实可行,不能要求公民去做他做不到的事情。
  (7)法律应当相对稳定,规则变更过快,公众便难以学习和掌握。
  (8)政府的权威置于法律之下。
  (9)尊重并维护司法权威。司法没有权威,法律便没有权威。
  (10)司法公正,这种公正不仅要求法律适用上的公平,还拥有司法资源的公平。
  2、法治作为一个与人治相对应的概念,最核心的思想就是通过法律遏制行政权力,使政府必须受到法律的控制。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内,以防止权力的滥用。法治政府的基本标志体现在四个方面:
  (1)体制方面。政府与市场、市场与社会、政府与公民个人的关系基本理顺,政府职能转变基本到位(经济调节、市场监管、社会管理和公共服务);中央与地方、政府与部门的权限比较明确;行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成;行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。
  (2)法制方面。行政活动有法可依,制度建设反映客观规律并为大多数人所认同,法律、法规明确具体、科学规范、切合实际;法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一、政令畅通,老百姓合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁,经济秩序得到维护。
  (3)机制方面。及时反映人民群众意愿,权利与责任真正统一的决策机制基本形成;高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立,社会矛盾得到有效防范和化解;监督机制基本完善,监督效能显著提高。
  (4)观念方面。行政机关工作人员特别是各级领导干部的法律观念明显提高,对法律信仰和忠诚,尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。
  二、史志工作机构的法律地位
  作为史志工作机构,其本身属于事业单位,为什么具备执法主体资格?这也是在人大审议《史志条例》过程中争执最激烈的一个问题,一直到最后,还有部分人大常委有这个疑问。这里就牵扯一个法律法规的授权问题。什么是法律法规授权的组织,该组织有哪些特点,其法律地位如何。这里,我想通过一个案例,就该问题进行具体分析。2002年12月2日,经某省工商行政管理机关登记,大力汽车租赁有限公司(以下简称大力公司)在某市成立,从事汽车租赁业务。12月6日,某市交通局公路运输管理处(以下简称运管处)发现大力公司从事车辆租赁活动,但未取得《道路运输经营许可证》,故对大力公司进行调查取证,责令大力公司停业并告知其向市交通主管部门办理《道路运输经营许可证》。大力公司没有办理,继续从事租赁活动。2003年3月26日,运管处向大力公司送达《交通违法行为通知书》,拟给予大力公司立即停止违法经营活动并罚款5000元的处罚,并告知大力公司做出行政处罚的理由和依据及其陈述申辩的权利。2003年3月31日,运管处以大力公司未取得有效的《道路运输经营许可证》为由,依据某省《道路运输管理条例》的规定,对大力公司作出罚款5000元的处罚决定。大力公司不服该处罚决定,于2003年4月1日向市政府申请行政复议。市政府经审查后认为,根据《省道路交通运输管理条例》和《汽车租赁业管理暂行规定》的有关规定,经营汽车租赁业须取得《道路运输经营许可证》,另外根据《省交通运输管理条例》的规定:“交通主管部门所属的运输管理机构履行道路运输行业具体管理职责”,并可以做出处罚。因此市政府作出复议决定,维持了运管处做出的处罚决定。这里的问题是“运管处”(事业单位)是否具有行政执法的主体资格?如果不具有执法主体资格,就不能对大力公司做出处罚。[评析]本案涉及法律法规授权的组织的法律地位及其职权问题。
  (一)法律法规授权的组织的概念、特征
  法律法规授权的组织,是指根据具体法律法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。
  从概念分析看,法律法规授权的组织主要有以下3个特点:
  1、法律、法规授权的组织是指非国家机关的组织。它们不同于行政机关,不具有国家机关的地位。它们只有在法律法规所授行政职能时,才享有国家行政权力和承担行政法律责任,在非行使法律法规授权时,它们只是一般的民事主体,享有民事权利和承担民事义务。
  2、法律法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。所谓“特定行政职能”,即现予相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某种具体事项,其范围通常是很窄的、有限的。正是行政机关则行使国家的一般行政职能,不限于某种具体领域或某种具体事项。
  3、法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授,而非行政组织法所授,而且具体法律、法规对相应组织的授权则具有相对稳定性,只要该行政机关存在,它就一直行使所授职能。
  (二)被授权组织的条件和范围
  第一,条件:根据相关法律法规规定,授权组织应当具备以下条件:(1)被授权组织具有管理公共事务职能的组织;(2)被授权组织应与所授权行使的行政职能无利害关系;(3)被授权组织应具备了解和掌握与所行使职能有关的法律法规和有关技术知识的人员;(4)被授权组织应具备所受行政职能行使所需的技术设备和条件;(5)对某些特别行政职能,被授权组织还应具备某些特别的条件,如保密、安全、技术等。
  从史志工作机构的职责来看,符合前四个条件,属于法律法规授权的组织。
  第二,被授权组织的范围:(1)社会团体,如工会、共青团、妇联等;(2)事业与企业组织:法律法规授予事业组织行使特定行政职能的情况是较多的。如《教育法》授权公立学校及其他公立教育机构招收学生或其他教育者,对受教育者进行处分(包括开除),对受教育者颁发学业证书,聘任教师其他职工并对实施处分。很显然,这些只能大多具有行政性。又如,国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》授权作为事业单位的收容遣送站负责对城市中的流浪乞讨人员的收容遣送工作等等。相对于事业组织来说,法律法规较少授权企业组织行使行政职权。因为企业是盈利性组织,往往与一定的行政职能行使具有利害关系。但镇种情况也不是绝对的,某些企业可能不是与授权行使某类行政职能,但并非不能授权其行使任何行政职能。我国在体制转轨时期,一些由过去的专业主管行政机关专职而建立的大型全国性专业公司行业集团,法律法规往往授权其行使元行政机关行使的某种管理性行政职能。这在一定时期、一定阶段是不可避免的。例如,《烟草专卖法》授权全国烟草总公司和省级烟草公司行使下达卷烟产量指标的行政职能:“全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、份种类的卷烟产量指标。又如,我国的盐业管理也存在这种情况,许多省级盐业公司被授权行使着盐业管理的某些行政职能。还有很多。(3)基层群众性自治组织:即居民委员会和村民委员会根据相应组织法的授权形式多种行政职能。(4)有关的技术检验、鉴定机构。行政机关在行使行政职能时,往往涉及一些需要运用专门知识、专门技能、专门设备进行检验、鉴定的问题。对于这些检验、鉴定事务,法律、法规有时授权有关技术性机构办理。如《计量法》规定,县级以上人民政府计量行政部门可根据需要设置检定机构,或授权其他单位的计量检定机构,执行强制检定、测试任务。此外,有关卫生检疫、进出口商品检验以及有关环境保护、资源利用、产品质量管理、药品管理等方面的法律、法规也规定了类似的授权条款。
  (三)被授权组织的法律地位
  被授权组织的法律地位体现在以下三个方面:
  (1)被授权组织在行使法律法规所授行政职能时,是行政主体,具有与行政机关基本相同的法律地位。
  被授权组织与行政机关同属行政主体,在行使被授职能时,具有与行政机关基本相同的地位,可以依授权发布行政命令,采取行政措施,实施行政行为,对违法不履行其义务或违反行政管理秩序的相对人实施行政强制措施或行政处罚。当然,被授权的组织与行政机关的地位仍有一定区别:行政机关是一般行政主体,备受权组织只有在行使被授职能时,才成为行政主体;行政机关享有的某些职权和管理手段是被授权组织不能享受的,如行政立法权、行政处罚权中的行政拘留权及行政复议受理、裁决权等。
  (2)被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能,并有其本身就行使所授职能的行为承担法律责任。
  被授权组织是独立的行政主体,其行使行政职能直接依授权法为依据,所以其行为只能以自己的名义作出。正因为被授权组织是以自己的名义作出行政行为,从而对其行为的责任也只能由其自己承担。此外,被授权组织通常是具有法人地位的社会团体或企事业组织,其本身也具有对外承担法律责任的能力。
  (3)被授权组织在非行使行政职能的场合,不享有行政权,不具有行政主体的地位。
  被授权组织的基本性质是法人或非法人组织,其只有在行使行政位等本身的职能时,与其他法人或其他组织一样,享有民事主体或行政相对人的地位,而不具有行政主体的地位。
  说到这里,我想大家对史志工作机构的执法主体资格、法律地位问题就明白了。《山东省史志工作条例》是省人大常委会通过的,自然是地方性法规,有权授予史志工作机构在授权范围内进行执法。
  三、史志工作机构在执法中应该注意的问题
  (一)行政执法——是指主管行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织依法采取的具体直接影响相对一方权利义务的行为;或者对个人、组织的权利义务的形势和履行情况进行监督检查的行为。可见,执法的主体有三类:一是主管行政机关,二是法律法规授权的组织,三是行政机关委托的组织。史志机构属于法律法规授权的组织。
  (二)我国行政执法中存在的主要问题
  虽然我国在行政执法体制改革、行政执法程序的建设和完善上取得了很大成绩,但总的概括起来说,还是行政执法体制不顺畅,程序不完善,有法不依、执法不力的现象大量存在。目前因行政执法体制不顺而产生的比较严重问题有:一是法律、法规、规章之间不够协调,甚至相互矛盾和冲突,依据的冲突直接造成行政执法冲突,既有部门之间的,也有上下级之间的;二是行政执法的趋利现象严重,有利的争着管,无利相互推诿;三是行政执法有权无责。在实现依法治国的进程中,有三种矛盾贯穿其中,一种是行政权力与相对人权利之间的矛盾,另外一种是行政权力与行政权力之间的矛盾,再一种是权利与权利之间的矛盾。这三种矛盾的交叉互动,推动着整个法治的进程。立足中国法治的现实,影响法治进程的最主要矛盾是行政权力与相对人权利之间的矛盾,这是引发各种冲突、诱导各种矛盾的最主要、最常见的因素,也是影响和社会主义和谐社会建立的最主要的因素之一。我国行政权力一度过度膨胀,权责脱节,对行政权力的约束机制远远没有建立起来,又加上相对人的权利在与行政权力的对抗中处于弱势地位,未能形成以权利制约权力的局面,反而造成了行政权力对权利的侵犯。因此,构建社会主义和谐社会、推进依法行政工作中的重中之重的任务就是规范行政权力,包括行政执法。四是执法方式落后。社会上流行一种说法:工作就是开会(当然还有运动式、突击式的检查、达标),管理就是收费(设行政许可,当然还有处罚),协调就是喝醉(法律、法规不协调,表现为依法打架,只好和稀泥)。这些与行政执法体制不畅顺有直接的关系。而程序不健全主要表现在立法上的缺位,某些领域仍无法可依,既有实体上的,更有程序上的。自1978年以来,我国制定了除现行《宪法》和四个修正案外,还制定了200多件现行有效的法律、650多件现行有效的行政法规,7500多件地方性法规(资料出自胡锦涛同志在去年作的《在首都各界纪念全国人民代表大会50周年上的讲话》),但目前只有2部行政执法程序方面的法律,现实中迫切需要的《行政强制法》是只听楼梯响,不见人下来。同时,法定的程序不遵循的现象也很严重,处罚的也有、许可的也有。这些问题在以后的史志执法工作中也有可能遇到。
  关于法的效力层次,或者说法的效力或法的效力位阶问题。所谓法的效力层次就是指在一个国家法律体系的各种法的渊源中,由于其制定主体、程序、时间、适用范围等不同,导致各种法的效力也不同,由此而形成的一个法的效力等级体系。目前,中国已经形成了一个以宪法为核心的法律体系,其中宪法具有至高无上的法律地位,使所有法律法规规章制定的依据;法律是全国人大或是全国人大常委会通过的,是行政法规、地方性法规、规章制定的依据;地方性法规是省、自治区、直辖市及较大的市的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定的,其中较大的市的地方性法规不得同本省的地方性法规相抵触;规章包括政府规章和部委规章,是最低层次的立法。
  (三)严格按照法定程序行使权力、履行职责(史志机构执法中应该注意的问题)
  法律程序是法的生命存在的形式。“依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序。” 这也是《全面推进依法行政实施纲要》中对行政执法提出的明确要求。只有严格执行法律程序,才能保证执法的合法性,真正做到依法办事。这几年,我国加快了程序法的建设,相继制定出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》及《立法法》。其中《行政诉讼法》第54条规定,具体行政行为违反法定程序的,法院可以判决撤销该具体行政行为。行政诉讼法第一次将程序违法提到了与实体违法同样重要的位置,促使人们从更高的层面上审视行政程序法的价值。改变了过去我国重目的轻手段、重实体轻程序的历史传统,从而有力地推动了行政程序立法的发展。
  立法是执法的前提和基础。在史志编纂工作方面,现在有了《条例》,12月1日就要开始执行。现在有了法,就要依法办事;有法不依,等于无法。这两个方面相辅相成,缺一不可。这时,需要强调严肃地严格地依法办事。法律的生命力在于它在社会生活中的具体实施。执法是法律实施的重要组成部分。而行政执法是实现政府职能的最主要、最重要的手段。“徒法不足以自行”。真正贯彻执行落实好《条例》,需要做大量工作,关键是如何执行好这部《条例》。《条例》落实的好坏,关键又在行政执法程序上。因为程序违法,就意味着败诉,做出的行为就会被法院或复议机关撤销,《行政诉讼法法》及其司法解释和《行政复议法》等法律中都有明确规定,所以,也请大家认真看看相关的法律规定。这样,才能融会贯通,真正领会《条例》的精神实质,不折不扣地按照《条例》的规定办事。
  1、坚持程序公正优先原则
  实际上,人类社会对公正的追求是一个永恒和绝对的价值去向。但对程序与实体公正的先后顺序的认识,是有一个过程的。远古一直到二战结束前,人类在法律实施上偏重程序公正;二战后因希特勒也是按程序发动的战争,以及科技飞跃促进了生产力的发展,人类有些飘飘然了,征服自然、改造自然的信心大增,因此偏重于追求实体公正;近二十年来,人类因生态环境恶化,人类又有进一步清醒的认识,追究程序公正与实体公正兼顾,并偏重于程序公正优先。中国“文革”的发动是典型的不按法律程序处理国家政治事务的例子。我们知道,法律对行为和利益的调整是在程序中实现的。法制原则要求人们必须通过合法的程序来获得实体合法的结果,因此,从法律的角度来考虑问题,就应当强调程序合法的前提性基础,违反法定程序的行为和主张,将被否决。程序正义是制度正义最关键的组成部分,是保障实体正义的制度性条件。加上我国的立法机关和行政执法机关又有“重实体轻程序”的传统和惯性,强调程序公正是实体公正的前提,就显得有非常现实意义。
  第二,坚持程序公正原则,具体内容涉及4个层次的问题:
  1.陈述权、申辩权的保护,就是说史志工作机构在做出行政决定之前,应当履行告知的义务。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前,应当告知行政管理相对人、利害关系人,并给予陈述和申辩的机会。陈述权是有条理的说出自己观点的权利,申辩权是申述理由、加以辩解的权利。它们都属于言论自由和表达自由的权利,其本质是一项宪法性权利。这一规定专门适用于行政机关在对相对人作出不利的行政决定前的时候。
  对此最早作出明确规定的法律是《行政处罚法》。由于给管理相对人以行政处罚,肯定是对其不利了,所以其第6条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予得行政处罚不服的,享有陈述权、申辩权”。第31条、第32条又规定,行政机关在作出行政处罚的决定之前,应当将作出处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利告诉当事人,当事人有权利陈述和申辩,行政机关应核实,成立的应采纳。另外,还特别强调不得因当事人申辩而加重处罚。第41条又强调,不按31条、32条办的,行政处罚的决定不能成立,也就是无效。《行政许可法》的第7条也规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权。第36条具体规定了,行政机关发现行政许可事项直接关系到他人重大利益的(可以理解为对其不利的),应当告知利害关系人,申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。
  2.行政救济权的保护。就是说作出行政决定后,应当告知行政管理相对人依法享有申请复议或者提起行政诉讼的权利。这一规定适用于行政机关作出行政决定后,当然不管这一决定对行政管理相对人是否有利,只要其主观认为行政机关的决定(目前还仅限于具体行政行为),就有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。救济权是行政处罚权效力优先和单方特性的一种平衡。
  如《行政处罚法》的第6条规定了,当事人对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第35条、第39条第1款第(五)项都具体规定了对行政机关依照简易程序、一般程序作出的处罚决定不服的行政救济权。《行政许可法》第7条规定了当事人对行政机关实施行政许可,有权申请行政复议或者提起行政诉讼。第38条第2款,具体规定了行政机关在作出不予行政许可的决定时,应书面说明理由,并告知当事人复议权和行政诉讼权。另外,按照《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定,不受理许可申请、不按期限作出行政许可决定、违反程序作出许可决定、违法实施监管等等,甚至是不作为,当事人或者利害关系人都可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
  关于法律责任。法律责任主要包括三种:刑事责任、民事责任和行政责任。在这里,我们着重讲讲行政责任。所谓行政责任,就是行政主体和管理相对人因违反行政法或因行政法规定而应承担的法律责任。行政责任制度的直接目的便是纠正违法行政行为和行政不当,并补救由此给管理相对人或利害关系人造成的损害以及督促行政主体及其工作人员依法行政(包括行政机关、法律法规授权的组织、委托的组织)。“无法律则无行政”,“有权必有责,用权受监督”。这些老生常谈的道理大家都明白。既然法规授权史志工作机构行政执法权,作为史志工作机构来说,就必须在法律授权的范围内,依法履行职责(《条例》第五条),否则,就要承受不利的法律后果,即承担的是相应的行政责任。这也是依法行政的必然要求。其中,《条例》第十八条规定,地方史志文献应当向社会公开,地方文献库应当向公众开放;单位和个人可以免费利用地情文献库和地情网站查阅、摘抄地方史志文献。同时十九条又规定了对违反本条例的七种行为,史志工作机构应当责令其停止违法行为,限期改正。如果史志工作机构不履行以上职责或履行以上职责不到位(消极不作为),管理相对人就可以以史志工作机构为被告或被申请人提起行政诉讼或行政复议;如果造成行政侵权,还要承担国家赔偿责任,即行政侵权责任:是指行政主体违反行政法律义务,侵犯公民、法人或其他组织的合法权益,而依法应承担的法律后果。行政责任与其他法律责任不能相互替代。法规授予史志工作机构在史志编纂方面的某些具体职能或者说某些事项,史志工作机构就应该积极行政,依法履行法规赋予的职责,这也是“设权法定”、“职责法定”的要求。《全面推进依法行政实施纲要》中也明确指出:“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托,不得行使行政执法权。”
  3.关于听证程序。听证被公认为现代行政程序法制度的核心。对重大事项,行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的,行政机关应当组织听证。所谓听证,从一定意义上讲还是对当事人陈述权、申辩权保护的一种延伸或者说是一种特殊形式,是指行政机关在作出行政行为时,就有关问题听取当事人的意见,同时予以说明解释的制度。
  1996年颁布的《行政处罚法》是我国第一部将听证作为一项法律制度确定下来的法律。随后才有的《价格法》的价格听证、《立法法》的立法听证等五花八门的听证规定。听证的一般意义是指听取对方的意见。《行政处罚法》等法律规定的些听证应属于任意听证或非正式听证。直到2003年,《行政许可法》出台后,其规定的许可实施的听证程序才是我国第一个真正意义上的法定听证或正式听证。
  4.行政执法适当性的要求。行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。就是要求在作出行政决定(行为)前要三思而行,要有充分的理由。我认为所谓理由主要包括认定的事实、法律依据以及两者的结合运用得出得结论,而且说明的目的是要证明这个结论是正确的。如果这么做的话,对行政机关自由裁量权是一个很大的限制。因此,我们做行政决定必须讲清楚理由,特别是作出对相对人不利的行政决定时。
  正确行使自由裁量权实际上就是要求行政机关在合法行政的基础上合理行政,也就是对行政执法适当性的要求。如何保证行政机关正确行使自由裁量权,是保证合理、适当执法的一种具体措施——说明理由。一句话,史志机构行使自由裁量权必须符合授权目的、范围。
  (三)健全行政执法案卷
  实际上,行政执法的案卷十分重要,从行政复议、行政诉讼的法定客观需要来说也是必须的……。因为行政诉讼实行的是举证责任倒置,《行政诉讼法》明确规定:“被告对做出的具体行政行为负有举证责任,应当提供做出具体行政行为的证据和规范性文件。”不能提供的,说明其行为没有依据、违法,意味着承担败诉后果。《行政复议法》虽然对行政复议中的举证责任没有做出任何规定。但从行政复议的性质和特点来看,可以参照行政诉讼责任的规定,既应当由被申请人承担举证责任,提供做出具体行政行为的事实依据和法律依据,以证明其做出具体行政行为决定的合法性和合理性。否则,就要承担举证不力的后果。
  多年来,行政机关在执法实践中,创制了各类行政处罚的法律文书,但建档归卷的情况因没有统一要求,所以参差不齐。十分遗憾的是,我国第二部行政执法程序法律《行政许可法》对建立执法档案和案卷的事也没有作出明确的规定。因此,当务之急是要参阅、借鉴其他部门的行政执法文书,规定标准、具体要求,制定统一的执法文书,以防患于未然。这才是切切实实规范行政执法,推进依法行政的“牛鼻子”。这也是《纲要》中明确提出的要求:“行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、执法文书应当立案归卷。”作为史志机构从开始就应当健全执法案卷,以免在行政诉讼或行政复议中承担举证不利的后果。
  四、正确处理与行政相对人或者利害关系人的关系
  20世纪以来,随着社会进步和法治观念深入人心,不少国家正在适应潮流,由“警察国家”向“法治国家”转变,其核心内容就是使政府由管制转向管理与服务,从消极行政转向积极行政,从秩序行政转向服务行政,从限制行政转向开放行政,从剥夺行政转向给付行政等等,法律的这些进步和理念的转化,无一显示对人的价值的关怀和对人权的尊重。
  一是在现代行政法的背景下,行政主体与行政相对人或利害关系人的关系主要是沟通与合作的关系,不再以命令与服从关系为主要内容。现代行政是参与行政,行政主体在作出行政处理决定的过程中,应当充分听取管理相对人的意见,尊重管理相对人的陈述权、申辩权、了解权(前面已经提到),满足对方的知情权和申诉权,公平、公正地解决行政争议,实现公共利益与个体利益的良性互动和平衡。
  二是转变观念,创新行政管理方式。传统的行政管理方式是单向式的,强调命令、服从,不注意与管理相对人的沟通和互动。从世界范围看,行政管理的发展趋势逐步实现从管理型向服务型的转变。服务性的公共管理,要求行政机关必须从根本上改变行之已久的强调命令、强调强制性的管理方式,更多地探索、使用简洁、协调、选择的方式,注重公众参与。只有这样,才能真正理顺行政机关和人民群众之间的关系,降低行政行为的副作用,提高行政效率和效益,方便人民群众。所以,史志机构在进行执法作出处理决定时,应当充分听取管理相对人的意见,认真听取他们的申辩,尽量采用协调、疏导、化解矛盾的方式,法律强制与制裁只是针对少数违法者。法律不是万能的,处罚只是手段而不是目的。而且从现代行政发展的趋势来看,也已将如何实现管理相对人和社会公众的利益作为最高的行政目标。这也是从管制型政府向服务型政府、从管制中心主义向服务中心主义转变的精髓所在,也是深化改革、转变政府职能和行政模式的必然结果和客观要求。
  三是要正确处理权力与权利的关系。执法主体与行政管理相对人的关系实际上是权力与权利的关系问题。目前,行政机关享有的权力大于承担的责任。现代社会,政府的权力越来越大,它分配权力义务,动员社会力量,维护公共安全。政府的权力运用得好,可以造福人民;滥用权力,则会侵犯公民的权利和自由。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为:掌握权利的人容易滥用权力,这是万古不变的真理。通过立法,规制公权,确立权力的组织、程序、规则、限制,确立对公民来说,“凡法律不禁止的就是许可的”规则,和对政府来说,“凡未经授权的都是禁止的规则”,确立依法立法、依法执法、依法裁判的规则。但在实践中,公权力侵犯私权利的现象时有发生。依法治国应该是良法之治、是保障人的权利和自由之治。依法治国的本质是“控制公权,保障人权”。党的十五大指出:“各级政府都要依法行政,切实保障公民权利。”史志机构在执法过程中必须坚持这样一条行政法原则:对公民来说,“凡法律不禁止的就是许可的”;对行政机关来说,“凡未经授权的都是禁止的”规则。

  [结语]亚历士多德在其《政治学》一书中论及法治的要求时曾经提出:“法治意味着两个方面:已制定的法律得到普遍地遵守;人们普遍遵守的法律必须是制定得良好的法律。”希望《条例》是一部好的地方性法规,在实践中得到贯彻执行,为史志工作保驾护航。
 
 
 

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